問題的提出
2024年2月23日，習(xí)近平主持召開中央財經(jīng)委員會第四次會議，研究大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新問題。會議指出，“鼓勵汽車、家電等傳統(tǒng)消費品以舊換新”。3月1日，國務(wù)院總理李強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議通過《推動大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新行動方案》。會議強調(diào)消費品以舊換新將有力促進消費，為擴大汽車消費明確了政策導(dǎo)向。3月13日，國務(wù)院印發(fā)《推動大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新行動方案》（以下簡稱《行動方案》）。 《行動方案》重點將實施設(shè)備更新、消費品以舊換新、回收循環(huán)利用、標準提升四大行動二十項重點任務(wù)。其中有六項重點任務(wù)和兩項強化政策保障與汽車行業(yè)直接相關(guān)。截至4月中旬，國家有關(guān)部委和地方政府圍繞落實《行動方案》出臺具體的政策措施。4月1日，中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于調(diào)整汽車貸款有關(guān)政策的通知》；4月12日，商務(wù)部等十四部委公布《推動消費品以舊換新行動方案》等。因此，有必要對大規(guī)模推動汽車消費以舊換新相關(guān)政策進行分析，并提出意見建議，以期汽車企業(yè)全面掌握汽車消費以舊換新相關(guān)政策。
大規(guī)模推動汽車消費以舊換新的重要意義
一、大規(guī)模推動汽車消費以舊換新將成為拉動整體經(jīng)濟增長的重要引擎
2024年3月28日，國務(wù)院召開推動大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新工作視頻會議，李強總理在會上指出，推動新一輪大規(guī)模設(shè)備更新和消費品以舊換新，是黨中央著眼高質(zhì)量發(fā)展大局作出的重大決策部署。這項工作既利當前又利長遠，既穩(wěn)增長又促轉(zhuǎn)型，既利企業(yè)又惠民生，具有全局性戰(zhàn)略性意義。國家層面對設(shè)備更新和消費品以舊換新首次確定“大規(guī)模推動”，說明國家對鼓勵引導(dǎo)新一輪設(shè)備更新和消費品以舊換新的高度重視。汽車產(chǎn)業(yè)涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長、市場規(guī)模大，作為國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，推動汽車消費以舊換新對提振內(nèi)需消費、穩(wěn)定工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。通過大規(guī)模推動汽車消費帶動全國內(nèi)需消費市場擴大，有效促進就業(yè)和經(jīng)濟回升向好。目前，我國國三及以下乘用車保有量1600萬輛，車齡15年以上的達750萬輛，國四及以下商用車保有量接近1200萬輛，車齡10年以上的達350萬輛。實施汽車消費以舊換新，預(yù)計今年汽車市場消費潛力將被進一步釋放。另外，按照新車平均15年的報廢周期測算，2024年符合報廢條件的車輛約為750萬輛，按照新車平均售價17萬元計算，這部分老舊車輛報廢更新有望為2024年全年帶來1.3萬億元的消費規(guī)模提升。
二、大規(guī)模推動汽車消費以舊換新有利于推動汽車產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級
2024年《政府工作報告》中提出，穩(wěn)定和擴大傳統(tǒng)消費，鼓勵和推動消費品以舊換新，提振智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車、電子產(chǎn)品等大宗消費。《行動方案》有利于推動汽車產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是有利于提高新能源汽車、節(jié)能型汽車銷售占比。政策鼓勵消費者購買新能源汽車或符合排放標準的燃油汽車，將推動汽車產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。新能源汽車推廣應(yīng)用將加速推進，傳統(tǒng)燃油汽車市場也將逐步向更加環(huán)保、節(jié)能的方向發(fā)展。二是有利于促進汽車產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排。大規(guī)模推動汽車消費以舊換新政策，將促進老舊車輛的淘汰更新，加速汽車市場的更新?lián)Q代，有助于優(yōu)化汽車市場結(jié)構(gòu)，提高市場整體的車輛質(zhì)量和環(huán)保水平。同時有助于減少老舊汽車、高排放汽車的數(shù)量，從而減輕空氣污染和交通排放壓力。新車的能效和排放標準往往更高，這有助于改善環(huán)境質(zhì)量，促進綠色出行。三是有利于促進整個汽車產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。政策將促進二手車市場的發(fā)展，從而帶動新能源汽車消費。同時，促進汽車產(chǎn)業(yè)鏈上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)，包括汽車制造、新車銷售、汽車維修、汽車報廢回收，以及汽車后市場等全面發(fā)展，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供更多的商業(yè)機會和發(fā)展空間。
三、新一輪汽車消費以舊換新政策將形成常態(tài)化機制，助力汽車消費需求持續(xù)增長
《行動方案》總體要求中對汽車報廢更新提出的目標是，到2027年，報廢汽車回收量較2023年增加約一倍，二手車交易量較2023年增長45%。汽車消費以舊換新政策可追溯到2002年。2002年12月20日，財政部、國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《老舊汽車報廢更新補貼資金管理暫行辦法》。2003年至2008年，財政部、商務(wù)部連續(xù)六年發(fā)布老舊汽車報廢更新補貼資金的車輛補貼范圍及補貼標準。2009年7月13日，財政部等十部委聯(lián)合發(fā)布“關(guān)于印發(fā)《汽車以舊換新實施辦法》的通知”。2011年至2013年，財政部、商務(wù)部連續(xù)三年發(fā)布《老舊汽車報廢更新補貼資金管理暫行辦法》的公告。實際上，多年來各地對汽車以舊換新補貼政策一直施行。例如，2020年至2023年上海市商務(wù)委、財政局連續(xù)制定出臺《本市老舊汽車報廢更新補貼實施細則 》。《行動方案》發(fā)布后，多地和車企積極響應(yīng)。上海市發(fā)布燃油車以舊換新補貼政策和新能源汽車置換政策。奇瑞、吉利、一汽大眾、長城、比亞迪、北京現(xiàn)代、嵐圖汽車等20多個汽車品牌推出了以舊換新補貼政策。因此，2024年起大規(guī)模推動汽車消費以舊換新政策，將推動汽車消費以舊換新政策形成常態(tài)化機制，助力汽車消費需求持續(xù)增長。
關(guān)于大規(guī)模推動汽車消費以舊換新相關(guān)政策分析及建議
一、支持老舊新能源公交車和動力電池更新?lián)Q代
《行動方案》在實施設(shè)備更新行動“支持交通運輸設(shè)備和老舊農(nóng)業(yè)機械更新”中提出，持續(xù)推進城市公交車電動化替代，支持老舊新能源公交車和動力電池更新?lián)Q代；加快淘汰國三及以下排放標準營運類柴油貨車。鼓勵有條件的地方統(tǒng)籌利用中央財政安排的城市交通發(fā)展獎勵資金，支持新能源公交車及電池更新。2023年1月30日，工業(yè)和信息化部等八部門印發(fā)《關(guān)于組織開展公共領(lǐng)域車輛全面電動化先行區(qū)試點工作的通知》。確定北京等15個城市為此次試點城市。主要目標是，車輛電動化水平大幅提高。試點領(lǐng)域新增及更新車輛中新能源汽車比例顯著提高，其中城市公交、出租、環(huán)衛(wèi)、郵政快遞、城市物流配送領(lǐng)域力爭達到80%。試點城市分為三類，三年推廣新能源汽車目標為204萬輛。此次試點要求各地加大對試點城市政策支持力度，確保試點工作取得實效。工業(yè)和信息化部、交通運輸部會同有關(guān)部門及時公布試點工作進展，研究對試點城市給予相關(guān)政策支持。 《行動方案》和車輛全面電動化先行區(qū)試點疊加實施，對推動我國城市公交電動化進程和加速老舊公交車報廢更新將起到更好的推動作用。因此，建議有關(guān)部委盡快落實兩項工作的實施政策。
二、開展汽車以舊換新
《行動方案》在實施消費品以舊換新行動“開展汽車以舊換新”中提出，加大政策支持力度，暢通流通堵點，促進汽車梯次消費、更新消費。組織開展全國汽車以舊換新促銷活動，鼓勵汽車生產(chǎn)企業(yè)、銷售企業(yè)開展促銷活動，并引導(dǎo)行業(yè)有序競爭。嚴格執(zhí)行機動車強制報廢標準規(guī)定和車輛安全環(huán)保檢驗標準，依法依規(guī)淘汰符合強制報廢標準的老舊汽車。因地制宜優(yōu)化汽車限購措施，推進汽車使用全生命周期管理信息交互系統(tǒng)建設(shè)。 《行動方案》提出的上述汽車以舊換新政策涉及以下三項政策措施：一是加大汽車以舊換新政策支持力度。包括財政金融支持、開展全國促銷活動、鼓勵企業(yè)促銷。二是依法依規(guī)淘汰符合強制報廢標準的老舊汽車。三是因地制宜優(yōu)化汽車限購措施。近日，商務(wù)部副部長盛秋平表示，將深入開展汽車以舊換新，加大財政金融支持力度，打好政策“組合拳”，著力建立起“去舊更容易、換新更愿意”的有效機制，進一步提高節(jié)能汽車銷量的占比，統(tǒng)籌支持全鏈條各環(huán)節(jié)，更多惠及消費者。因此，建議國家有關(guān)部委盡快出臺具體的政策文件，確保大規(guī)模推動汽車以舊換新取得實質(zhì)性進展。
三、完善廢舊產(chǎn)品設(shè)備回收網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化報廢汽車回收拆解企業(yè)布局
《實施辦法》在實施回收循環(huán)利用行動“完善廢舊產(chǎn)品設(shè)備回收網(wǎng)絡(luò)”中提出，加快“換新+回收”物流體系和新模式發(fā)展，優(yōu)化報廢汽車回收拆解企業(yè)布局，推廣上門取車服務(wù)模式。 報廢汽車回收拆解處于汽車產(chǎn)業(yè)鏈條的最后一環(huán)，是解決老舊車輛環(huán)境污染和推進資源循環(huán)利用的重要一環(huán)，是保障城市運行的民生工程。近年來，隨著我國汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，報廢汽車管理相關(guān)政策不斷完善。2019年4月22日，國務(wù)院令發(fā)布修訂后的《報廢機動車回收管理辦法》；2020年7月18日，商務(wù)部等七部委發(fā)布《報廢機動車回收管理辦法實施細則》；2021年8月19日，工業(yè)和信息化部等五部委發(fā)布《新能源汽車動力蓄電池梯次利用管理辦法》。按照政策規(guī)定，國家對報廢機動車回收拆解企業(yè)實行資質(zhì)認定制度。截至2022年底全國報廢機動車回收拆解資質(zhì)企業(yè)已達1400多家，較2021年底增加了500多家。目前報廢機動車回收拆解行業(yè)的問題，一是企業(yè)數(shù)量過剩但各省分布不平衡。山東企業(yè)數(shù)量多達110多家，北京、上海、海南等地不足10家。二是報廢汽車以粗拆為主、精細化拆解比例較低。因此，建議商務(wù)部針對行業(yè)現(xiàn)狀制定優(yōu)化報廢汽車回收拆解企業(yè)布局的措施。
四、支持二手車流通交易
《實施辦法》在實施回收循環(huán)利用行動“支持二手商品流通交易”中提出，持續(xù)優(yōu)化二手車交易登記管理，促進便利交易。大力發(fā)展二手車出口業(yè)務(wù)。 據(jù)中汽中心預(yù)計，2024年符合報廢條件的車輛約為750萬輛，假如淘汰的老舊汽車中有30%流入二手車市場，按照每輛二手車平均價格2.5萬元計算，將為二手車市場帶來約560億元的消費量。中國汽車流通協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，2023年，全國新能源二手車共交易76.3萬輛，同比增長42％。預(yù)計今后幾年新能源二手車市場規(guī)模將不斷擴大。2023年7月，國家發(fā)改委等部門發(fā)布《關(guān)于促進汽車消費的若干措施》，提出加強出口退稅的政策輔導(dǎo)和服務(wù)，支持鼓勵達到相關(guān)質(zhì)量要求的二手車出口。2024年2月7日，商務(wù)部等五部委印發(fā)《關(guān)于進一步做好二手車出口工作的通知》，旨在推廣一批可復(fù)制推廣的經(jīng)驗，推動外貿(mào)穩(wěn)規(guī)模優(yōu)結(jié)構(gòu)，進一步推動二手車出口發(fā)展。目前，我國二手車已銷往140多個國家和地區(qū)。但是，因新能源二手車動力電池信息不透明等問題，新能源二手車出口交易量仍然較小。因此，建議有關(guān)部委盡快出臺持續(xù)優(yōu)化二手車交易登記管理、大力發(fā)展二手車出口業(yè)務(wù)的具體政策。
五、深入推進汽車零部件再制造
《實施辦法》在實施回收循環(huán)利用行動“有序推進再制造和梯次利用”中提出，深入推進汽車零部件、工程機械、機床等傳統(tǒng)設(shè)備再制造。加快風電光伏、動力電池等產(chǎn)品設(shè)備殘余壽命評估技術(shù)研發(fā)，有序推進產(chǎn)品設(shè)備及關(guān)鍵部件梯次利用。 我國汽車零部件再制造起步較早。2008年和2013年，國家發(fā)展改革委先后兩批確定42家汽車零部件再制造企業(yè)開展試點工作。經(jīng)過20多年發(fā)展，我國汽車零部件再制造產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，產(chǎn)品范圍逐步擴大，技術(shù)標準體系日趨完善。2020年9月1日實施的《報廢機動車回收管理辦法》明確提出支持開展汽車零部件再制造，為汽車零部件再制造行業(yè)的發(fā)展提供了法律依據(jù)。2021年4月14日，國家發(fā)展改革委等八部委印發(fā)《汽車零部件再制造規(guī)范管理暫行辦法》。汽車零部件再制造企業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)、報廢汽車“五大總成”件的交售等方面都將有規(guī)可循，對我國汽車零部件再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有里程碑意義。2021年8月19日，工業(yè)和信息化部等五部委印發(fā)《新能源汽車動力蓄電池梯次利用管理辦法》。建議國家有關(guān)部委加大對汽車零部件再制造和動力電池梯次利用的支持力度。
六、加快乘用車、重型商用車能量消耗量值相關(guān)限制標準升級
《實施辦法》在實施標準提升行動“加快完善能耗、排放、技術(shù)標準”中提出，加快乘用車、重型商用車能量消耗量值相關(guān)限制標準升級。 2015年國務(wù)院發(fā)布的《中國制造2025》和2017年發(fā)布的《汽車產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》均提出，2025年，商用車新車油耗達到世界先進水平，乘用車新車平均油耗優(yōu)于4L/100km。目前，現(xiàn)行國家標準GB 27999-2019《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》（2021年1月1日起實施）和GB19578-2021 《乘用車燃料消耗量限值》（2021年7月1日起實施），是面向2025年的乘用車第五階段燃料消耗量標準；GB 30510-2018《重型商用車輛燃料消耗量限值》（2019年7月1日起實施）和GB/T 27840-2021《重型商用車輛燃料消耗量測量方法》（2022年5月1日起實施），是面向2025年的重型商用車第三階段燃料消耗量標準。目前，工業(yè)和信息化部正在對上述國家標準的修訂稿征求意見。 為實現(xiàn)規(guī)劃目標，乘用車第六階段燃料消耗量限值標準和商用車第四階段油耗限值標準需要考慮進一步縮小與發(fā)達國家的差距。建議有關(guān)部委在出臺升級標準時對提前達到標準的企業(yè)給予政策鼓勵。
七、加快汽車安全、性能、環(huán)保、檢測等標準升級
《實施辦法》在實施標準提升行動“強化產(chǎn)品技術(shù)標準提升”中提出，聚焦汽車等大宗消費品，加快安全、健康、性能、環(huán)保、檢測等標準升級。2024年4月10日，市場監(jiān)管總局等七部委公布《以標準提升牽引設(shè)備更新和消費品以舊換新行動方案》。其中與汽車行業(yè)直接相關(guān)的有以下八項。一是重點提升充電樁等重點用能設(shè)備能效標準，抓緊制定鋰電池正負極材料等能耗限額標準等。二是制定自卸車等工程機械電動化標準。三是推動汽車標準轉(zhuǎn)型升級。修訂電動汽車動力電池安全標準，加大新能源汽車整車安全、充換電標準供給，加強自動駕駛、激光雷達等智能網(wǎng)聯(lián)技術(shù)標準研制。完善汽車售后服務(wù)及維修標準。加快乘用車、重型商用車等能源消耗量限值標準升級。四是健全二手產(chǎn)品交易標準。五是健全完善新能源汽車電池回收利用標準。六是探索在汽車等產(chǎn)品標準中增加再生塑料、再生金屬的使用要求。七是持續(xù)開展汽車、碳排放等領(lǐng)域標準比對分析，積極轉(zhuǎn)化先進適用國際標準，穩(wěn)步推進國內(nèi)國際標準銜接。八是圍繞新能源汽車等重點消費品，加大缺陷調(diào)查和召回力度。上述八項要求有利于推動汽車安全等標準升級。
八、加大對汽車消費以舊換新財政和金融政策的支持力度
《實施辦法》在“加大財政政策支持力度”中提出，堅持中央財政和地方政府聯(lián)動支持消費品以舊換新，通過中央財政安排的節(jié)能減排補助資金支持符合條件的汽車以舊換新；持續(xù)實施好老舊營運車船更新補貼，支持老舊柴油貨車等更新。鼓勵有條件的地方統(tǒng)籌利用中央財政安排的城市交通發(fā)展獎勵資金，支持新能源公交車及電池更新。同時，在“優(yōu)化金融支持”中提出，鼓勵銀行機構(gòu)在依法合規(guī)、風險可控前提下，適當降低乘用車貸款首付比例，合理確定汽車貸款期限、信貸額度。